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3月16日，中國社科院法學所首次發布《中國控煙法治發展報告》。《報告》披露，4個直轄市、22個省會（首府）城市已經出臺了專門的控煙地方性法規或規章。

《報告》執筆人、廣州大學科技創新法治研究中心副主任王軒研究員認為，目前全國各地控煙環境差異比較大，啟動國家控煙立法程序的困難比較大，應著眼于把現有控煙法規落實，通過宣傳教育，推動公民自我約束。

湖北宜昌，城東公園為市民游客設置“禁止吸煙”標識。圖/IC photo

27個省會中已有22個就控煙立法

每年，煙草使全球800多萬人失去生命。其中，約700萬人死于吸煙導致的疾病，120萬人死于二手煙暴露導致的疾病。

2003年，世界衛生組織的《煙草控制框架公約》通過后，控煙法治建設在全球廣泛興起。2006年1月，《公約》在中國正式生效，這標志著中國煙草控制已經由國內立法控制擴大到國際立法控制。

“中國沒有全國統一的針對控煙的專門立法，控煙工作依據的法律規范性文件層級不高。”王軒告訴新京報記者，中國控煙法治建設從地方立法開始。

在27個省份中，除吉林省1996年頒布了《吉林省城市公共場所禁止吸煙規定》，其余26個省份均未制定專門的控煙地方性法規；4個直轄市（北京、上海、天津、重慶）均專門出臺了控煙地方性法規。在27個省會（首府）城市中，有22個出臺了專門的控煙地方性法規或規章。

重慶市巫山縣神女景區內，當地旅游部門設置的“景區內禁止吸煙”提示牌。圖/IC photo

《報告》指出，地方控煙立法逐漸完備，立法對控煙目的、控煙原則、控煙場所、控煙主體和責任、執法程序、倡導性規定等都有所涉及。

同時，控煙執法模式也在不斷探索與創新，尤其是北京、深圳等城市，在多年控煙法治實踐中，總結出了適合自己城市的控煙執法模式，取得了非常好的成效。

吸煙有害健康的理念深入人心

《報告》指出，中國關于公共場所禁煙的規定啟動較早。

1987年，國務院就頒布了《公共場所衛生管理條例》。隨后經過2016年、2017年兩次修正，條例實施細則第十八條規定均被保留，這也說明中國政府承認“室內公共場所禁止吸煙”是一項控煙的強有力措施。

現行公共場所衛生條例實施細則第十八條為：室內公共場所禁止吸煙。公共場所經營者應當設置醒目的禁止吸煙警語和標志。室外公共場所設置的吸煙區不得位于行人必經的通道上。公共場所不得設置自動售煙機。公共場所經營者應當開展吸煙危害健康的宣傳，并配備專(兼)職人員對吸煙者進行勸阻。

《報告》認為，這一規定有利于帶動全國各個城市和其他部門開展控煙立法活動。

為履行《公約》，國民經濟和社會發展綱要等重要政策、文件對控煙也多有重要表述，針對控煙進行了多維度的限制。我國控煙法治建設取得進展與成效，公共健康、精神文明等意識得以強化，機構改革重視疾病預防與健康保障職能，地方控煙立法逐漸完備，執法監督制度的探索與嘗試取得明顯成效。整體上看，吸煙有害健康的理念深入人心，公共健康與公共衛生的觀念得到重塑并強化。

控煙立法層級低，與煙草制度不成體系

同時，《報告》也指出，囿于控煙立法以城市為主，效力層級較低；控煙法治監督制度不完善；控煙立法與其他煙草制度未形成完整的體系等，想要真正實現全面無煙城市依然任道重遠。

湖南長沙，草地上設有“禁止吸煙”的標志。圖/IC photo

對于中國控煙法治發展趨勢，《報告》認為必須完善國家層面的控煙立法。從國家層面制定控煙立法，不僅是履行《煙草控制框架公約》的需要，同時也是建設“健康中國”的迫切要求。

同時，還應積極探索適應地方控煙法治的監督手段和方法，嚴格設置控煙范圍，進一步探索綜合執法體制，轉變行政執法方式，形成公民自發控煙或監督他人吸煙行為，讓公民成為社會治理的力量之一，成為行政執法與監督的主體之一。

《報告》提出，要以預防原則為主保障公共衛生與公眾健康。措施包括，開展相關未成年人教育，強化未成年人禁止吸煙的意識，大力宣傳煙草有害健康的理念，將這一理念普及于社會，提高社會公眾的預防意識，加大處罰力度，徹底打消“潛在吸煙者”吸煙的想法，讓已吸煙者逐漸控制吸煙，甚至戒掉吸煙行為。

《報告》還認為，應將控煙納入整體制度設計中。控煙問題摻雜了眾多且復雜的政治、經濟、社會以及文化因素，單純依靠末端的行政執法已經難以有效解決問題。未來需要整合中央與地方控煙立法、煙草行業規劃與煙草稅制改革、煙草銷售許可制度與控煙執法監管，共同構建科學合理、整體性、全局性的控煙制度體系與法律體系，及時完善和調整配套措施，協調解決控煙過程中出現的問題與困難，有效推進控煙工作的貫徹與落實。

對話報告執筆人王軒：

落實控煙法規，推動公民自我約束

2021年5月28日，河北省唐山市楊家鋪小學，老師教學生認識禁煙標志、宣講吸煙的危害。圖/IC photo

新京報：近日，有全國政協委員建議，國家層面進行控煙立法，您對此怎么看？

王軒：要啟動全國立法，需要有相近的立法環境，如果各地差距很大的話，立法就不成熟、難成體系。各地方經濟發展水平不同，公共健康政策水平不同，執法能力差異也比較大。我們認為，國家層面啟動立法有難度。

據我了解，北京在進行控煙立法前期，相關部門就進行了充分溝通協調，拿出了切實可執行的方案，這就確保了法規不但能出臺，還能行之有效。

新京報：不同城市控煙力度差異很大，原因是什么？

王軒：吸煙危害健康，從中央到地方對控煙都比較重視，但是，不同地區控煙力度差異比較大。我們調研發現，控煙力度的差異，與地方的經濟發展水平、精神文明發展程度相關。經濟和精神文明水平高的地區，更重視控煙。與控煙力度相關的另一個因素是執法，各地的執法水平差異比較大。深圳模式、北京模式、上海模式各不相同，但都能取得不錯的效果。政府的重視程度、控煙執法模式等，對各個城市的控煙效果影響很大。

新京報：《健康中國行動（2019-2030年）》針對控煙行動提出，到2022年全國無煙法規覆蓋人口比例應達到30%。您認為，要實現這一目標，應該從哪里入手？

王軒：從我們的研究看，如果想比較快見成效，還是要從提升公民控煙意識和強化執法兩個角度來入手。目前四大直轄市、22個省會（首府）城市及部分較大城市，都有現成的控煙法規規定，但是并非所有城市都在嚴格地執行。把已有的規定執行好、落到實處，就已經是非常大的進步了。

另一方面，法律的實施，需要觀念的轉變。推進控煙，不應操之過急。控煙說到底是控行為，重要的是轉變公民的認知，要把控煙放在公民自我約束的層面，進行宣傳教育。尤其是要重視對青少年的宣傳教育，控煙要從娃娃抓起。

新京報記者 沙雪良

編輯 陳靜 校對 李立軍

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