前沿拓展：

2010年的時候，在時任深圳市科技局副局長周路明指導(dǎo)下，我和合作伙伴丘慧慧共同撰寫了一份名為《深圳科技創(chuàng)新史》的15萬字研究報告。這是對當(dāng)時20多年深圳科技創(chuàng)新歷程的過程梳理，我負責(zé)撰寫政府決策過程，丘負責(zé)撰寫深圳產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程。2011年結(jié)題之后，我一直對這份報告不太滿意，尤其是政府的科技決策與深圳科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的緊密邏輯關(guān)系建立不起來，是個缺憾，所以一直想要對這份報告動大手術(shù)，重新梳理，擴充到25萬字左右，然后再拿去出版。

跟老周私下討論這個想法，老周說出了一句后來流傳甚廣的名言：如果說在深圳創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)展過程中，政府做對了什么的話，那就是，政府什么也沒有做。所以要在政府決策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間建立一種緊密的經(jīng)濟學(xué)邏輯鏈，是幾乎不可能的。當(dāng)然后來老周竭力否認他說過這句話，在他仍具有體制內(nèi)身份時。在他卸除體制身份之后，他才敢以相對緩和的話語方式，公開表達了類似的意思，那就是在最近兩年不斷被人轉(zhuǎn)載的那篇文章：《深圳科技局原副局長：大家沒讀懂的深圳創(chuàng)新路徑》，其核心觀點就是；

深圳過去40年在創(chuàng)新方面取得的成功從來都不是技術(shù)的勝利，而是在市場化的進程中不斷通過制度創(chuàng)新消除阻礙創(chuàng)新的體制機制因素，激發(fā)企業(yè)家的創(chuàng)新熱情，把技術(shù)實現(xiàn)的環(huán)節(jié)交給企業(yè)通過產(chǎn)學(xué)研合作或自己研發(fā)來解決，從而實現(xiàn)了高效率的創(chuàng)新。

很多以自主可控的核心技術(shù)研發(fā)為名的重大科研計劃在不同的層面被熱烈的討論，這些話題牽涉的是重大的科技資源配置計劃，主導(dǎo)這些話題的是科研系統(tǒng)的專家和政府官員，這讓人強烈地擔(dān)憂科研導(dǎo)向的創(chuàng)新模式中會支配中國未來的科技資源配置。

30年前，為了解決所謂科技、經(jīng)濟兩張皮的問題，國家啟動了科研機構(gòu)改革的工程，但基本沒有觸及科研系統(tǒng)的根本性問題。

當(dāng)時的科研系統(tǒng)因為缺錢還能對市場經(jīng)濟的規(guī)則存有幾分敬畏之心，時至今日，中國科研系統(tǒng)在資源配置、科技評價、政策制定方面比30年前擁有了更大話語權(quán)，因而也變得更加傲慢。

我們的科研系統(tǒng)從觀念上、方法上到職業(yè)操守上都沒有準(zhǔn)備好成為中國產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)的供給者，在這種情況下，應(yīng)該如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，希望深圳經(jīng)驗?zāi)軌蚪o我們提供部分答案。

他這段話某種意義上主要是在評價中央政府在科技創(chuàng)新中的角色。地方政府與中央政府的角色肯定不同。其實過去這10年里，我們一直在辨析科技創(chuàng)新理論中，政府作用的問題。學(xué)界在探索，政府也在探索。這些探索其實大都集中在地方政府的層面。

本文嘗試以深圳為案例，探討在深圳過去30多年，政府在形成地區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的過程中扮演了什么角色。

一

在本系列的第2篇，《深圳與硅谷漸行漸遠》中，我曾引用美國管理學(xué)者VictorW.Hwang和GregHorowitt在2012年出版的《硅谷生態(tài)圈：創(chuàng)新的雨林法則》一書。在該書中，把地方的經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)分為兩種，一種是“農(nóng)場”——這種模型專注于控制復(fù)雜系統(tǒng)，利用最新工具來細致地調(diào)整準(zhǔn)確度、精密度與生產(chǎn)率。控制程度越高，產(chǎn)出就會越高。另一種是“雨林”——自然界的雨林不會預(yù)先決定有價值的新物種的進化過程，但是會提供恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境來培育偶然發(fā)現(xiàn)的進化過程。在“雨林”中，最有前途的生命形態(tài)以一種不可預(yù)測的方式出現(xiàn)在非常富饒的環(huán)境中。該書認為硅谷是“熱帶雨林”模式的典范。

在該篇中，我曾認為，在1994年之前，特別是1986年之前，深圳的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，呈現(xiàn)出一種典型的“熱帶雨林特征”。

剛剛改革開放時，深圳特區(qū)并不知道該怎么辦，眼前只有一個香港師父可以學(xué)，于是除了基建之外，其它盡可能學(xué)香港，以為香港就是最標(biāo)準(zhǔn)的市場經(jīng)濟。

1985年之后轉(zhuǎn)向搞外向型工業(yè)，也并沒有清晰的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，只是劃出了工業(yè)園（最典型是布心工業(yè)區(qū)、上步工業(yè)區(qū)），搞標(biāo)準(zhǔn)廠房，招商，誰愿意來就讓來。

1987、1988年中國改革突破，允許私人辦企業(yè)，全國涌現(xiàn)下海潮，許多內(nèi)地官二代、工程師、刑滿釋放人員等來深圳尋找機會，創(chuàng)辦公司。這些創(chuàng)業(yè)者也是尋找一切市場縫隙，而不是政府產(chǎn)業(yè)政策指引的結(jié)果。

尋找一切市場縫隙，在政府管不到的地方野蠻生長，這不是“熱帶雨林”是什么？

那些年深圳是真心學(xué)香港，政府經(jīng)常把香港的“小政府、大市場”、“政府不干預(yù)”掛在嘴上。對于香港制造業(yè)北遷，深圳幾乎是照單全收。這些產(chǎn)業(yè)中的電子、五金、模具、家電等部分，一定程度上為后來的電子信息產(chǎn)業(yè)積淀了工業(yè)經(jīng)驗、培訓(xùn)了產(chǎn)業(yè)工人；而從寶安到香港葵涌港的供應(yīng)鏈體系，則為后來的ICT產(chǎn)業(yè)鏈與全球的貿(mào)易打開了通路。

香港的產(chǎn)業(yè)北遷一直到1997-2000年前后才宣告完成和結(jié)束。這個過程中，深圳政府在科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色至少有兩次變化。

一是李灝擔(dān)任深圳市委書記之后，確定深圳以電子工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這是深圳最早的明確的產(chǎn)業(yè)政策。

政府的積極決策至少包括；

組建賽格集團（SEG）——深圳市電子集團，作為深圳市發(fā)展電子工業(yè)的主要工業(yè)投資平臺，將原來117家電子企業(yè)（既有電子部所屬企業(yè)，也有廣東省屬企業(yè)和深圳市屬企業(yè)）合并成為一個集團公司（華強電子、康佳電子都曾是集團成員企業(yè)）。原電子工業(yè)部黨組成員、辦公廳主任馬福元，受電子部委派，擔(dān)任賽格集團董事長兼總經(jīng)理，同時擔(dān)任深圳市電子行業(yè)協(xié)會首任會長。

賽格集團于1988年在華強北建立了賽格電子市場，1989年投資1.6億美元與日立公司合資設(shè)立賽格日立彩色顯像管工廠，以及與韓國中康玻璃合資設(shè)立總投資26億元人民幣的賽格中康玻璃有限公司，與意法半導(dǎo)體合資設(shè)立“賽意法半導(dǎo)體”（1997年投產(chǎn)）。這些重大項目為深圳ICT產(chǎn)業(yè)鏈奠定了一個重要基礎(chǔ)，但都是由政府重金投入、引入當(dāng)時國際大廠進行合作，可以說是國內(nèi)最早的以政府入股投資為特點的招商引資。

打造深圳科技園，是政府主導(dǎo)的另一件重要工作。

1984年，深圳市政府就和中國科學(xué)院、廣東省信托投資公司（廣信）合作，在深圳建設(shè)科技工業(yè)園，并在次年的3月，三方制定《深圳經(jīng)濟特區(qū)科技工業(yè)園規(guī)劃》，提出著重發(fā)展電子、通信、新材料和生物工程等項目。

1991年8月，經(jīng)國務(wù)院正式批準(zhǔn)，科技部、廣東省政府和深圳市政府就創(chuàng)辦了以科技成果轉(zhuǎn)化為宗旨的中國科技開發(fā)院。

這段時間政府在科創(chuàng)中的角色，是政府也扶持一些先導(dǎo)性的產(chǎn)業(yè)、甚至投資部分大項目，成為科技方面的重要國有企業(yè)，但并不排斥其它產(chǎn)業(yè)的自由發(fā)展，這些國資科技公司成為整個市場體系的一部分。

但也有政府直接介入微觀領(lǐng)域的個案案例。比如，先科與飛利浦的合作，在李灝到任時，梁湘已簽字同意，當(dāng)時國內(nèi)有好幾個地方都在爭這個項目，為此李灝找到國務(wù)院，對幾位領(lǐng)導(dǎo)說，希望國務(wù)院明確一下，別的地方都不要再引進了，否則會形成重復(fù)引進和不必要的競爭，于是后來中央就明確全國就是深圳這個地方引進。也就是說，深圳市以中央的政治權(quán)力排除了其它地方對飛利浦項目的競爭。這種操作后來在中國的重大外資項目中成為常態(tài)，常常是能游說到較高權(quán)力者勝。

第二次變化是1993年之后。

在1993年4月厲有為接替李灝擔(dān)任深圳市委書記到1994年11月李子彬到任深圳市委副書記兼常務(wù)副市長這一年半時間里，掌管市委、市府兩院的厲有為在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的最重要動作，就是下決心驅(qū)逐“三來一補加工業(yè)”，以霹靂手段推動深圳經(jīng)濟第二次轉(zhuǎn)型。1993年底深圳市委出臺了一個決議，停止登記注冊新的三來一補企業(yè)。特區(qū)內(nèi)已辦的三來一補加工業(yè)，屬于污染環(huán)境的，要堅決遷走。特區(qū)外劃出90平方公里土地，要搞大工業(yè)區(qū)（現(xiàn)坪山新區(qū)）。

此一政策對寶安、龍崗兩區(qū)的沖擊最大。當(dāng)時龍崗區(qū)財政收入4個億，寶安區(qū)8個億，兩區(qū)均擔(dān)心政策對財政收入的沖擊太大。三來一補企業(yè)紛紛遷往東莞，當(dāng)時有一種說法，東莞市說要給深圳市政府寫感謝信。

李子彬到任后，和厲有為商量，吃菜不耽誤喝湯，用不著采取行政手段驅(qū)趕三來一補，但對污染企業(yè)，提高準(zhǔn)入門檻，可以叫工商局、環(huán)保局去整治，給3個月整治期。之后深圳市政府對原來的政策進行了修正，原政策只在特區(qū)內(nèi)實行，而特區(qū)外的寶安龍崗兩區(qū)則仍可以允許“三來一補”企業(yè)注冊，與此同時，政府允許原來的“三來一補企業(yè)”改注冊為外商獨資企業(yè)。

這是深圳經(jīng)濟特區(qū)歷史上政府角色的一次重大改變。政府的角色不再只是，對自己想要重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，進行各種政策扶持，甚至是親自投資，而是，對自己不想要的、厭惡的產(chǎn)業(yè)或微觀主體，直接以行政權(quán)力進行命令式的驅(qū)逐。即便是后來修正為，讓環(huán)保部門、工商部門以部門規(guī)章制度的所謂“法制”形式去整治產(chǎn)業(yè)，只不過是變相的行政權(quán)力驅(qū)逐而已。

這兩種操控手法，后來在全國各地政府都成為必備產(chǎn)業(yè)工具。始作俑者，其深圳乎？

二

厲有為-李子彬時期的深圳，是政府產(chǎn)業(yè)政策開始系統(tǒng)化的時期，政府強調(diào)積極有為，但還算堅持不過度干涉微觀經(jīng)濟運行，盡可能在規(guī)則下運行，政府的表現(xiàn)尚算文質(zhì)彬彬。

這一階段，政府的作用主要表現(xiàn)在：

其一，確定三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

1995年7月，深圳市召開全市科技大會，提出貫徹全國科技大會精神，實施科技興市戰(zhàn)略，把推進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為今后的中心工作，明確了信息產(chǎn)業(yè)、新材料、生物技術(shù)為今后發(fā)展的三大支柱產(chǎn)業(yè)，并制定了相應(yīng)的配套扶持政策；在三個月后的1995年10月，深圳市委、市政府發(fā)布《關(guān)于推動科學(xué)技術(shù)進步的決定》，明確“以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)”的戰(zhàn)略思想。

其二，建立深圳高新區(qū)，設(shè)立高新辦作為運營主體。

1996年5月2日下午，市長李子彬主持召開市政府二屆三十二次常務(wù)會議，研究決定把深圳科技工業(yè)園、中國科技開發(fā)院、京山民間科技工業(yè)村、深圳高新技術(shù)工業(yè)村、國家電子工試中心在內(nèi)的“一區(qū)多園”，整合為深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并成立深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，李子彬任組長，李德成（常務(wù)副市長）、郭榮俊（副市長）、一名市政府副秘書長和李連和（科技局長）、陶炎民（經(jīng)發(fā)局長）任副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)園區(qū)管理辦公室，主任由上述副秘書長兼任，副主任由市科技局、經(jīng)發(fā)局負責(zé)同志兼任，并配備一名專職副主任。園區(qū)管理辦公室作為市政府的派出機構(gòu)，代表市政府行使管理職能，全權(quán)負責(zé)園區(qū)的管理和項目審批工作。

其三，進行一系列的制度創(chuàng)新，建立科技創(chuàng)新所必需的制度（包括法治）環(huán)境，出臺鼓勵創(chuàng)新和科技發(fā)展的政策體系。這既包括立法的部分，也包括建立某一種行為機制。

事實上在李子彬之前，深圳即已開始探索利用自己的特區(qū)立法權(quán)等條件，而為科技創(chuàng)新制訂游戲規(guī)則。

比如1987年2月，深圳市政府頒布了《關(guān)于鼓勵科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，事實上在當(dāng)時中國宛如鐵幕一樣的計劃經(jīng)濟體系內(nèi)，撕開了一個口子，允許科技人員興辦民間科技企業(yè)；1987年5月深圳市人民政府發(fā)布《深圳市科學(xué)技術(shù)進步獎勵暫行辦法》，這是為政府自己的行為（如何促進或刺激科技進步）訂立規(guī)則。之后的1992年6月，深圳市政府制定《深圳市認定高新技術(shù)企業(yè)試行辦法》，確定由深圳市科技局負責(zé)深圳市高新技術(shù)企業(yè)的認定，并把認定范圍從開發(fā)區(qū)擴大到全市，不分經(jīng)濟性質(zhì)、隸屬關(guān)系，但認定標(biāo)準(zhǔn)高于國家和省的標(biāo)準(zhǔn)；1993年5月，深圳市人民政府發(fā)布《深圳市企業(yè)獎勵技術(shù)開發(fā)人員暫行辦法》及《深圳市企業(yè)技術(shù)開發(fā)經(jīng)費提取和使用的暫行辦法》，則是為企業(yè)如何提升研發(fā)水平（鼓勵增加科技投入）而訂立涉及到政府側(cè)的游戲規(guī)則；而1993年6月，深圳市政府在全國率先以政府規(guī)章形式發(fā)布《深圳經(jīng)濟特區(qū)民辦科技企業(yè)管理規(guī)定》，則可以視為對1987年2月文件的接力和深化，它對內(nèi)地科技人員來深圳創(chuàng)辦科技企業(yè)給予優(yōu)惠政策，使得來深圳創(chuàng)辦民營科技企業(yè)的科技人員大大增加，由此在1988年第一波民營科技企業(yè)創(chuàng)業(yè)潮之后，深圳形成又一波民辦科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)潮；1994年1月，深圳市政府又制定《深圳市高新技術(shù)企業(yè)認定暫行辦法》，在1992年“試行辦法”的基礎(chǔ)上，將高新技術(shù)企業(yè)劃分為開發(fā)型、生產(chǎn)型和應(yīng)用型，分別制訂了認定標(biāo)準(zhǔn)。

在李子彬到任之前的1994年3月，深圳還有一個重大的制度創(chuàng)新，那就是全國第一部無形資產(chǎn)評估的政府規(guī)章——《深圳經(jīng)濟特區(qū)無形資產(chǎn)評估管理辦法》的出臺。這是中國第一個有法律效力的無形資產(chǎn)評估地方法規(guī)，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)無形資產(chǎn)的交易、入股提供了制度保障。

在90年代中期，主要的制度建構(gòu)有以下幾項：一是1995年11月，深圳市人大常委會頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)技術(shù)保護條例》。這條例是中國第一部規(guī)范競業(yè)制度、保護技術(shù)秘密的地方性法規(guī)。二是1995年深圳制訂了《深圳經(jīng)濟特區(qū)技術(shù)入股管理辦法》，初步形成了與國際慣例接軌的、符合高新技術(shù)企業(yè)特點的、以保護知識產(chǎn)權(quán)為核心的分配制度和經(jīng)營管理制度；1998年9月，深圳市人民政府發(fā)布《深圳經(jīng)濟特區(qū)技術(shù)成果入股管理辦法》，將原來對技術(shù)入股比例不超過20%的限制放寬到35%，并規(guī)定了具體的操作辦法。三是1996年深圳市科技局出臺了《深圳市科技三項費用管理辦法》，對政府科技促進經(jīng)費的使用進行進一步規(guī)范。四是1996年8月制訂出臺《深圳市新產(chǎn)品稅收優(yōu)惠政策實施暫行辦法》。五是1996年10月深圳市科技局公布了《深圳市高新技術(shù)企業(yè)認定辦法》。六是1996年12月出臺《深圳市工程技術(shù)研究開發(fā)中心暫行管理辦法》。七是1997年9月深圳市委市政府出臺《深圳市國有企業(yè)內(nèi)部員工持股試點暫行規(guī)定》，對深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重要影響。

此外則是著名的新舊22條，這部分后面再專文分析。

其四，政府出資設(shè)立深圳創(chuàng)新投資集團，開國內(nèi)地方政府設(shè)立國資風(fēng)投之先河。后面也會有專文介紹，這里不展開了。

這段時間深圳政府密集地出臺制度和文件，可以說為深圳地區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成奠定了一個制度基礎(chǔ)。不過這段時間有為政府主要體現(xiàn)在創(chuàng)造制度環(huán)境上，而不是自己介入微觀運作上，政府只在一些關(guān)鍵性的大項目（比如前述賽意法半導(dǎo)體項目），或一些涉及制度環(huán)境要害的項目上，比如設(shè)立深創(chuàng)投，在國內(nèi)創(chuàng)投業(yè)仍然是處女地的時候（當(dāng)時僅有一些外資風(fēng)投公司試水性質(zhì)地進入北京、上海等城市，還根本看不上深圳這樣的產(chǎn)業(yè)城市；而北京設(shè)立的一些央企創(chuàng)投公司則基本上都是掛羊頭賣狗肉，比如1986年國家科委出資40%設(shè)立的，著名的中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司，號稱中國第一家創(chuàng)投公司，1998年6月因違規(guī)炒作房地產(chǎn)和期貨被中國人民銀行宣布終止金融業(yè)務(wù)并進行清算。），政府平臺起引導(dǎo)和先導(dǎo)作用。這些投資事后來看被視為“關(guān)鍵的必要”。

三

原深圳市常務(wù)副市長劉應(yīng)力（2002-2008年先后擔(dān)任深圳副市長、常務(wù)副市長，是那些年深圳科技政策的制訂者），曾總結(jié)出一套理論：政府既不能當(dāng)運動員，也不能當(dāng)裁判員，要當(dāng)好“場地維護員”。

劉應(yīng)力認為，在社會主義市場經(jīng)濟體系下，某個企業(yè)的某個產(chǎn)品是好是壞，不是政府說了算，而是由市場來確定的。但這不等于說政府在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)過程中是無所作為的，相反政府應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)運用政府和市場“兩只手”，創(chuàng)造良好的環(huán)境，營造良好秩序，作好“場地維護”工作，促進各類高新技術(shù)企業(yè)的快速、健康發(fā)展。劉曾經(jīng)提出，在經(jīng)濟發(fā)展中成本是第一要素，如果說人工、水、電、土地價格等屬于“顯性成本”的話，那么政府服務(wù)的好與壞就是企業(yè)發(fā)展的一種“隱性成本”，在各地優(yōu)惠政策趨同的情況下，“隱性成本”比“顯性成本”更為重要。

劉的“場地維護員”論，與其說是對20世紀最后20年深圳政府角色定位的經(jīng)驗總結(jié)，不如說是對成熟市場經(jīng)濟環(huán)境下政府定位的理想化描述。

從我們前面所描述的那20年里深圳政府角色的變化，尤其是在產(chǎn)業(yè)政策方面的探索過程，我們可以看出，盡管深圳政府竭力想要表現(xiàn)得像一個香港那樣的小政府，盡可能不去干預(yù)微觀經(jīng)濟運行，在20年中的大部分時間里顯然十分克制，但深圳政府從來未達到香港政府那樣的“不干預(yù)政策”狀態(tài)，甚至僅有梁湘時期才勉強類似香港政府后來的“積極不干預(yù)”狀態(tài)，僅那段時間，才類似劉應(yīng)力所說的“場地維護員”的角色。其他時間里，倘若放在成熟市場經(jīng)濟制度的角度來看，政府都表現(xiàn)得更像是一種現(xiàn)在所謂的“有為政府”，常常扮演裁判角色。只是還沒有到后來國內(nèi)大部分地區(qū)那樣“下場踢球”的“強勢政府”狀態(tài)。

這雖然也有中國的地區(qū)惡性競爭的因素，但更主要原因是，體制決定了中國的地方政府都是無限制權(quán)力的政府。當(dāng)權(quán)力得不到有效限制時，政府難免會任性地使用權(quán)力。（未完待續(xù)）

拓展知識：