前沿拓展：

一、行省

　　明代沿用了元代的行省制。洪武初年（1368年后），在陜西設立行中書省，九年（1376），改行省為承宣布政使司，罷平章政事和左右丞等官，改參知政事為布政使，管轄陜西一省八府，即西安府、鳳翔府、平涼府、慶陽府、延安府、鞏昌府、臨洮府、漢中府，包括今陜西、甘肅、寧夏等省區以及四川、青海的一部分，另外，明代有九個邊塞要地，統稱九邊，其中屬于陜西地區的有四邊，分別為榆林、寧夏、甘肅、固原。

　　隨著明代宦官專政的發展，各省設有鎮守太監。從洪熙元年（1425）起，開始設置鎮守太監，到正統年間，各省各鎮普遍設置鎮守太監，至嘉靖八年（1529），裁革鎮守太監之制。

　　清初，沿用了明代的省級建制，康熙初，分陜西為陜西、甘肅二省。分省后的陜西，管轄四府一州，即西安府、延安府、鳳翔府、漢中府、興安州，后逐漸調整，變為七府五州，即西安府、鳳翔府、漢中府、延安府、同州府、榆林府、興安府、商州、乾州、邠州、鄜州、綏德州。這一省區建制，直到晚清才有所變化。

　　清代陜西的軍制分八旗和綠營兩部分，其駐防區域交叉于今陜西、甘肅、寧夏等地。

　　八旗駐防在陜西設有西安將軍一人，駐西安府，副都統二人，協領八人，下轄佐領四十人，防御四十人，驍騎校四十人，統領滿、蒙、漢軍八旗兵七千人。

　　陜西綠營分督標、提標、鎮標和撫標。其中陜甘總督轄督標五營，設副將、參將、游擊、都司、守備、千總、把總共四十人。陜西巡撫轄撫標三營，設參將、游擊、守備、千總、把總共十六人。陜西固原提督轄提標五營，設參將、游擊、守備、千總、把總共三十四人。

　　另外，陜西固原提督還下轄靖邊、潼關、商州、西安城守四協，靜寧、西鳳、宜君、蘆塘、馬營監、慶陽、固原城守、秦州、平涼城守、鹽茶、金鎖關、邠州、涇州、利橋、化平、下馬關、八營、三要司、欒莊左、青山右、盩厔、安定、隆德、長武、紅德城二十五營，節制延綏、陜安、河州、漢中四鎮。

　　延綏鎮總兵轄鎮標三營，兼轄定邊協和神木、波羅、延安、靖邊、安邊、高家、鎮羌、綏德城守、鄜州、延綏城守、麻池、黃甫十二營。

　　陜安鎮總兵轄鎮標三營，兼轄鎮安城守、磚坪、興安城守、鎮坪、孝義城守、紫陽、白河、洵陽八營。

　　河州鎮總兵轄鎮標二營，兼轄洮岷協和循化、蘭州城守、階州、鞏昌、文縣、西固、岷州、舊洮、保安、臨洮、河州城守、起臺堡十二營。

　　漢中鎮總兵轄鎮標三營，兼轄寧陜、寧羌、略陽、留壩、定遠、漢鳳、陽平關、西鄉、華陽、東江口、漢中城守、鐵爐川、佛坪十三營。

　　二、明代巡按

　　明代有巡按。所謂巡按，即監察御史出巡，又稱巡方御史，俗稱八府巡按。御史的派差有大中小三等，巡視各行省均為大差；巡視甘肅等處邊地，及清軍、印馬、屯田、巡鹽、巡倉、攢運、巡茶御史，均為中差。永樂二年（1404）以后定制，陜西常駐巡按御史一人，在西安置巡按察院，按治陜西的西、鳳、平、慶、延、漢六府和固原、寧夏、榆林三鎮。除巡按御史外，陜西還常駐有清軍御史一人，負責清理八府三邊軍佐；巡茶御史一人，負責督理西、鳳、平、漢、臨、鞏、西寧等處茶馬事務。

　　巡按御史、清軍御史、巡茶御史均秩正七品。其中巡按最為雄要，派出時要御前引見，請旨點差。出巡后則威風八面，震撼地方。可與布按二司分庭抗禮，知府以下均聽其命。成化時，吏部尚書王恕曰：“天下貪官污吏強軍豪民所忌憚者，惟御史耳。” [1]即指巡按而言。起初，由于御史官卑，出巡僅可騎驢。宣德以后，認為巡按序在三司之上，出理公務，三司騎馬，御史騎驢，有礙觀瞻，不但改為騎馬，而且繡衣持斧，以示欽差。

　　巡按不但權重，具有較大的威懾作用，而且所察極為廣泛，幾乎無事不可過問。“在外巡按，清軍，提督學校，巡鹽，茶馬，巡漕，巡關，攢運，印馬，屯田。師行則監軍紀功，各以其事專監察。而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官主考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。諸祭祀壇場，省其墻宇祭器。存恤孤老，巡視倉庫，查算錢糧，勉勵學校，表揚善類，剪除豪蠹。以正風俗，振綱紀。”[2]包括地方大員中的巡撫藩臬，見了巡按也要退讓三分。洪武六年（1373），御史即有察舉各地有司官員之權。永樂六年（1408），明確巡按所察對象為到任半年以上的府州縣官。正統十一年（1446），又令布按二司從御史舉劾。景泰七年（1456），定布政司、按察司悉聽巡撫巡按一體考察。到嘉靖二十一年（1542），規定御史論劾三司方面及有司，五品以上指實參糾，六品以下貪酷顯著者即便拿問。[3]

　　巡按御史應舉薦廉勤公謹者，獎勵賢能者，糾劾污濫奸佞罷軟者，戒飭失誤者。另外還要舉報孝義節婦，查理倉庫錢糧，提督學校生員，興革軍民利病，存恤孤老廢疾，會審疑獄罪囚，問理輕重罪犯，追問贓罰，查明督捕盜賊，了解城池陂壩修葺，禁約囑托公事，禁約非法用刑，禁約克扣軍士，禁約倉糧奸弊，禁約軍民刁訟，禁約科害里中，禁約罰害軍民，禁約淹滯罰囚，禁約科差奸弊，禁約土豪害民，禁約賭博為非，禁約民間奢侈。

　　御史巡按，除察糾官吏、錄囚審獄外，還要照刷文卷、磨勘卷宗，即核查公文并審計相關事項。“照刷者，將各衙門所有文卷而照刷之，以發其弊之所在也。磨勘者，將各衙門已刷文卷而磨勘之，以觀其事之所改也。”[4]照刷的辦法是：“令各該軍民衙門抄案，從實取勘本衙門并所屬有印信衙門，各刷卷宗。分豁已未照刷，已未結絕，號計張縫，依左粘連刷尾，同具點檢單目，并官吏不致隱漏結罪文狀。責令該吏親赍赴院，以憑逐宗照刷。”照刷的結論，為“照過”、“通照”、“稽遲”、“失錯”、“埋沒”五種。“事無違枉，俱已完結，則批以‘照過’。若事已施行，別無違枉，未可完結，則批以‘通照’。若事已行，可完而不完，則批以‘稽遲’。若事已行完，雖有違枉而無規避，則批以‘失錯’。若事當行不行，當舉不舉，有所規避，如錢糧不追、人贓不照之類，則批以‘埋沒’。”凡照刷出來的問題，巡按御史可當即處理。“若有獄訟淹滯，刑名違錯，錢糧埋沒，賦役不均等項，依律究問。遲者舉行，錯者改正，合追理者即與追理，務要明白立案，催督結絕。”[5]

　　巡按作為中央監控地方的重要手段，到明代中葉，逐漸顯露出了干預甚至操縱地方行政的弊端，考察官吏，審刑議事，都由巡按一言九鼎，不但公府州縣官俯首聽命，而且布政使和按察使也唯唯諾諾。弘治時的左都御史胡世寧道：“藩臬守令，皆不得專行其職，而事皆稟命于巡按矣。甚而巡撫固位者亦不得專行一事，而承望風旨于巡按矣。相見之際，知府以下，長跪不起，布政以下，列位隨行。甚者答應之際，皆俯首至膝，名曰拱手，而實屈伏如拜跪矣。”[6]到萬歷以后，巡按的監察權力，已經演變成為貪污索賄的工具，是加速腐敗的重要因素。崇禎初年（1628年后），薊遼總督梁廷棟奏稱：“巡按查盤、訪緝，饋遺、謝薦，多者至二三萬金。合天下計之，國家遣一番巡方，天下加派百余萬。”[7]因此，萬歷時就已經有人指出，巡按之制是“國政之大蠹，時俗之深痛”[8]。 清朝入關后（1644年后），取消了巡按御史制度。

　　三、明代督撫

　　明代的總督、巡撫，均為中央大員差遣地方，后一律改為都察院外差。“國初，遣尚書、侍郎、都御史、少卿等官巡撫各處地方，事畢復命，或即停遣。初名巡撫，或名鎮守。后以鎮守侍郎與巡按御史不相統屬，又文移往來亦多窒礙，定為都御史巡撫。兼軍務者加提督，有總兵地方加贊理，管糧餉者加總督、兼理。他如整飭邊備，提督邊關，及撫治流民，總理河道等項，皆因事特設。”[9]　

　　明代的總督，有時稱為總理、總制、經略，分為專務總督和軍務總督兩種。專務總督主要有糧儲、漕運、河道等。陜西所設的總督，只限于軍務。軍務總督始于正統年間（1436—1449），起初隨軍事征伐而設，軍務一畢即行撤除，到成化五年（1469）后稍為固定，但亦不斷易置析置。明代后期較為重要的并與陜西有關的總督，據《明史·職官志》記載如下：弘治十年（1497）置總督陜甘延綏寧夏等處軍務，后或設或罷；正德五年（1510）置總督四川、陜西、河南、湖廣等處軍務一員，尋罷；嘉靖四年（1525）定制在固原（防秋駐花馬池）置總制（1540年改為總督）陜西三邊軍務一員；崇禎七年（1634）置總督陜西、山西、河南、湖廣、四川五省軍務一員，或兼七省，十二年（1639）后俱以內閣督師。總督之設，都與軍事有關。任總督者為文臣，巡撫、總兵皆聽其節制，以協調各省、各鎮的軍事行動。明代曾任陜西三邊總督者共六十二人，弘治時有王越、史琳、秦纮，正德時有楊一清、才寬、張泰、鄧璋、陳天祥、彭澤，嘉靖時有李鉞、金獻民、楊一清、王憲、王瓊、唐龍、姚鏌、劉天和、楊守禮、張珩、曾銑、王以旆、賈應春、余溥、江東、王夢弼、魏謙吉、郭乾、程車兀、喻時、陳其學、霍冀，隆慶時有霍冀、王崇古、王之浩、戴才，萬歷時有戴才、石茂華、董世彥、郜光先、高文薦、梅友松、鄭洛、魏學曾、葉夢熊、李汶、徐三畏、顧其志、黃嘉善、劉敏寬、楊應聘、張鶴鳴，泰昌時有李起元，天啟時有李起元、李從心、王之采、史永安，崇禎時有史永安、武之望、楊鶴、洪承疇、鄭崇儉、丁啟睿、傅宗龍、汪喬年、孫傳庭、余應柱、李化熙。

　　明代的巡撫，則主要為政務而設，比總督穩定。宣德初年，始建立巡撫制度。宣德二年（1427），以隆平侯張信與戶部尚書郭敦巡撫陜西。宣德六年（1431），以工部右侍郎羅汝敬巡撫陜西。正統年間（1437—1449），右副都御史王文、陳鎰，右僉都御史王翱先后巡撫陜西。景泰四年（1453），刑部右侍郎耿九疇巡撫陜西，因侍郎與巡按御史不相統屬，事多拘滯，特加耿九疇右副都御史銜，從此遂成定制，以都御史銜派遣巡撫。其后，逐漸遍置巡撫。內地巡撫，以民政為主，邊地巡撫，則以軍務為主，但都加提督軍務或贊理軍務銜。巡撫有的稱撫治，有的由總督兼任。因巡撫固定加都御史銜，俗稱中丞（中丞為御史臺長官舊稱），巡撫衙署亦稱都察院署。除十三省均置巡撫外，與陜西有關的還有延綏、寧夏、甘肅等處巡撫。起初，內地巡撫由吏部和戶部會推，邊地巡撫由吏部和兵部會推，嘉靖以后，一律改為九卿廷推。內地巡撫的設置，節制都布按三司，在一定程度上克服了明代地方三司制互不統轄、互相抵牾的缺陷。因此，到明代后期，巡撫已經逐漸由中央派遣和監控協調性質向地方封疆大吏性質轉化。明代先后出任陜西巡撫者，約一百一十人。陜西巡撫駐西安，防秋駐固原，天啟年間（1621—1627）一度移駐漢中。

　　隨著明代巡撫向地方大員的方向轉化，它也成了巡按的制約監控對象。本來，巡撫均帶都御史或副都御史銜，名義上是秩僅七品的巡按御史的上司。但巡撫對巡按并無統轄權，反過來，巡按彈劾糾舉巡撫則合理合法。而巡撫與巡按并行的體制，在督察藩臬、考察州縣、處理地方政務、審核地方刑名等方面，巡撫和巡按職權往往有所交錯。當二者有所不合或者沖突時，巡撫一般對巡按退讓三分，以免影響仕途。“既為都御史巡撫，則又曰：我故謙遜數年，則有部堂之升矣。不然，則劾隨之，能得此乎？”而中央為了加強對地方的監控，當撫按沖突時，又有意扶持巡按而壓抑巡撫。“神廟以來，撫按爭執，大抵撫臣見屈，按臣見伸，故屬吏之畏按臣甚于撫臣也。”[10] 當初是為了分割地方權力以便制衡而分設三司，現在為了推行政務而不得不設總領三司的巡撫，但設置巡撫又消解了分設三司的作用和意義，這是明代地方體制中的一個重大內在矛盾。

　　四、清代督撫

　　（一）總督

　　清代總督與明代不同，不再是臨時派遣，而是統轄一省或數省的最高軍政長官，“掌厘治軍民，綜治文武，察舉官吏，修飭封疆”，人稱封疆大吏。長期穩定設置的有八大總督，陜甘總督即其中之一，全稱為“總督陜甘等處地方，提督軍務、糧餉、管理茶馬兼巡撫事”，其加銜分為兩等，高者加兵部尚書銜與都察院右都御史銜，低者加兵部右侍郎銜與都察院右副都御史銜。

　　受明代總督臨時派遣的遺留影響，清初總督的設置亦變化較多。順治元年（1644）設陜西總督，駐固原。順治十年（1653），令陜西總督兼管四川，順治十四年（1657）停兼，四川另設總督，陜西總督徙駐漢中。康熙三年（1664），改陜西總督為山陜總督，兼管山西，徙駐西安。康熙十四年（1675），改名陜甘總督，不轄山西。康熙十九年（1680）又復名山陜總督，轄山西、陜西、四川。雍正元年（1723），山陜總督加兵部尚書兼右都御史銜。雍正三年（1725），任岳鐘琪為川陜總督，改專用滿員舊制，陜甘總督參用漢人自此始。雍正九年（1731），四川另設總督，陜甘總督專轄陜甘。雍正末（1735）復又更名川陜甘總督，仍轄四川。乾隆十三年（1748），四川、陜甘各設總督，陜甘總督遂成定制。乾隆十九年（1754），裁減甘肅巡撫，移陜甘總督駐蘭州，兼甘肅巡撫事。乾隆二十四年（1759），另設駐蘭州的甘肅總督，并兼轄陜西，以川陜總督移駐四川。乾隆二十五年（1760），陜甘總督遷駐蘭州，仍兼管巡撫事。光緒八年（1882）新疆建省后，陜甘總督兼轄新疆。

　　清代總督的人選在雍正以后不分滿漢，例由都察院左都御史開列具題，以符合條件之六部侍郎或各省巡撫升任。凡總督均加兼部院銜，雍正定制：凡總督加兵部尚書銜者，均加右都御史銜，凡不加尚書銜者，均加兵部侍郎兼右副都御史銜。乾隆以后，總督是否加兵部尚書，由吏部疏請定奪。嘉慶后固定為二品頂戴的總督例加兵部侍郎銜，一品頂戴的總督例加兵部尚書銜，加右都御史或右副都御史如故。

　　總督為正二品，凡加兵部尚書銜者為從一品。“掌總治軍民，統轄文武，考核官吏，修飭封疆。” [11]俗稱制臺或制府，因其統軍，故又稱制軍，因其兼兵部尚書銜，故又稱部堂。

　　由于明代總督屬于派遣性質的遺留影響，清代的總督衙門照例不設佐雜屬官，除總督外沒有國家命官，一應事務由吏員辦理。總督衙門的吏員有兩種，一為書吏，一為承差。協助總督辦理公務的主要人員為幕職，由總督以個人名義自行聘請，俗稱師爺，司法刑名有“刑名席”，財政鹽關有“錢谷席”。總督雖無屬官，但有直屬軍隊，名為“督標”，陜甘總督統轄直屬本標官兵，分左右前后中五營，各營由副將或參將或游擊一人、中軍都司或中軍守備一人、千總二人、把總四人統領。總督還統轄分防各營，節制轄區內的提標、鎮標。

　　（二）巡撫

　　巡撫按省設置，是一省最高軍政長官。清代共設專職巡撫十六人，陜西即其中之一。全稱為“巡撫陜西等處地方，提督軍務，節制各鎮，兼理糧餉”。另外，還有部分臨時設置的巡撫，與陜西有關的有延綏巡撫、鄖陽巡撫、寧夏巡撫。

　　巡撫有缺，例開列具題，以符合條件的內閣學士、翰林院掌院學士、都察院左副都御史、順天府尹和奉天府尹、各省布政使升任。陜西巡撫本為滿缺，從雍正九年（1731）以兵部尚書史貽直署理陜西巡撫后，始參用漢人。凡巡撫均有加銜，由侍郎任用者加兵部右侍郎兼都察院右副都御史銜，由學士、副都御史或三品京卿、布政使提升者兼右副都御史銜，由四品京卿或按察使等提升者兼右僉都御史銜（乾隆時改為均兼右副都御史銜）。非侍郎任巡撫者，是否加兵部侍郎銜，由吏部屆時提請酌定。

　　巡撫為從二品，凡加侍郎銜者為正二品。“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊。考群吏之治，會總督以詔廢置。三年大比，獻賢能之書，則監臨之。其武科則主考試。”巡撫俗稱撫臺，兼提督者，俗稱大帥、撫軍，因其兼右副都御史銜，故又稱中丞，因其有兵部和都察院兩兼銜，故又稱部院。

　　巡撫衙門與總督衙門相似，沒有國家命官，一應事務由吏員和幕賓辦理，其吏員與總督衙門相仿，有時調用候補佐雜官員或武弁臨時任使。陜西巡撫有直屬軍隊，名撫標，轄左右二營，各營由參將或守備一人、千總二人、把總四人統領。陜甘總督移治蘭州后，陜西巡撫均加提督銜，以節制通省兵馬。

　　五、明代三司和清代藩臬

　　（一）明代三司

　　明初延用元制，于洪武二年（1369）置陜西等處行中書省，長官為平章政事。洪武九年（1376）罷行中書省后，改為陜西等處承宣布政使司，領西安、鳳翔、平涼、慶陽、延安、鞏昌、臨洮、漢中八府。布政使司習稱方伯、藩司，設左右布政使各一人，從二品；左右參政無定員，從三品；左右參議無定員，從四品。其首領官（即統領衙門書吏的官員）有經歷司經歷一人，從六品；都事一人，從七品；照磨所照磨一人，從八品；檢校一人，從九品；理問所理問一人，從六品；副理問一人，從七品；提控案牘一人。屬官有司獄司司獄一人，從九品；庫大使一人，從九品；副使一人，從九品；倉大使一人，從九品；副使一人，從九品；雜造局、軍器局、寶泉局、織染局各設大使一人，從九品；副使一人，從九品。

　　朱元璋在《高皇帝御制文集·承宣布政使誥》中，對承宣布政使解釋道：“所以承者，朕命也；宣者，代言之也；布者，張陳之也；所以政者，軍民休戚，國之利病；所以使者，必去民之惡，而導民之善，使知有畏。”布政使作為一省的最高民政長官，凡民政無所不管，與按察使、都指揮使平行，上承督撫之令，接受巡按監督。“布政使掌一省之政，朝廷有德澤、禁令，承流宣播，以下于有司。凡僚屬滿秩，廉其稱職不稱職，上下其考，報撫、按以達于吏部、都察院。三年，率其府州縣正官，朝覲京師，以聽察典。十年，會戶版以登民數、田數。賓興，貢合省之士而提調之。宗室、官吏、師生、軍伍，以時班其祿俸、廩糧。祀典神祇，謹其時祀。民鰥寡孤獨者養之，孝悌貞烈者表揚之，水旱疾疫災祲，則請于上蠲振之。凡貢賦役，視府州縣土地人民豐瘠多寡，而均其數。凡有大興革及諸政務，會都、按議，經畫定而請于撫、按若總督。其國慶國哀，遣僚貳朝賀吊祭于京師。天子即位，則左布政使親至。”[12]參政和參議，協助布政使分守各道，及派管糧儲、屯田、清軍、驛傳、水利、撫民等事。經歷、都事負責收發文移。照磨、檢校負責勘理卷宗，理問負責刑名，司獄管理囚徒，倉庫大使副使管理倉庫，各局大使副使管理各類營造。

　　與布政使司平行，明代在各省設有提刑按察使司，習稱外臺、臬臺、廉訪。建文帝時（1399—1402），曾改稱肅政按察司，永樂年間（1403—1424）復舊。按察司設按察使一人，正三品；副使無定員，正四品；僉事無定員，正五品。其首領官有經歷司經歷一人，正七品；知事一人，正八品；照磨所照磨一人，正九品；檢校一人，從九品；屬官有司獄司司獄一人，從九品。

　　按察使系由元代肅政廉訪使轉化而來，故有廉使之稱。“按察使掌一省刑名按劾之事。糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚風紀，而澄清其吏治。大者暨都、布二司會議，告撫、按，以聽于部、院。凡朝覲慶吊之禮，具如布政司。”[13]副使和僉事，協助按察使分巡各道，所分之道有兵備、提學、撫民、巡海、清軍、驛傳、水利、屯田、招練、監軍等專務。經歷、知事負責收發文移，照磨、檢校負責勘理卷宗，司獄管理囚徒。

　　明初在各省置行都督府，后革。洪武三年（1370），又置都衛指揮使司，在陜西置西安都衛，洪武八年（1375），改都衛為都指揮使司。根據軍事和邊防的需要，部分都司不按省區設置，又有部分都司析置有行都司。和都司地位相當的還有留守司。都司和行都司設都指揮使一人，正二品；都指揮同知二人，從二品；都指揮僉事四人，正三品。其首領官和屬官有經歷司經歷一人，正六品；都事一人，正七品；斷事司斷事一人，正六品；副斷事一人，正七品；吏目一人，司獄司司獄一人，從九品；倉庫、草場各設大使、副使各一人。

　　陜西都司在洪武年間下轄二十八衛、二軍民指揮司、二千戶所。分別為：西安左護衛、西安右護衛、西安中護衛、西安左衛、西安右衛、西安前衛、西安后衛、華山衛、泰山衛、延安衛、綏德衛、平涼衛、慶陽衛、寧夏衛、臨洮衛、鞏昌衛、西寧衛、漢中衛、涼州衛、莊浪衛、蘭州衛、秦州衛、岷州軍民指揮使司、洮州衛、河州軍民指揮使司、甘肅衛、山丹衛、寧夏中護衛、西河中護衛、鳳翔千戶所、金州千戶所。永樂以后，陜西都司下轄衛所逐漸增裁改置，變為三十衛、十七千戶所、四儀衛司、三群牧司。分別為：西安右護衛、西安左衛、西安前衛、西安后衛、延安衛、漢中衛、平涼衛、綏德衛、寧夏衛、慶陽衛、鞏昌衛、臨洮衛、蘭州衛、秦州衛、岷州衛、河州衛、洮州衛、寧夏中護衛、甘州中護衛、安東中護衛、寧夏前衛、寧夏中衛、寧夏中屯衛、寧夏左屯衛、寧夏右屯衛、寧羌衛、靖虜衛、固原衛、榆林衛、寧夏后衛、興安千戶所、鳳翔千戶所、禮店前千戶所、沔縣千戶所、環縣千戶所、文縣千戶所、階州千戶所、靈州千戶所、西安千戶所、西固城千戶所、歸德千戶所、鎮羌千戶所、安邊千戶所、平虜千戶所、興武營千戶所、鎮戍千戶所、寧夏平虜千戶所、秦府儀衛司、慶府儀衛司、肅府儀衛司、寧夏群牧所、安東群牧所、甘州群牧所。

　　除陜西都司外，明代還設有兩個行都司。一是陜西行都司，洪武十二年（1379）置，治莊浪，洪武二十六年（1393）徙治甘州左衛。二是湖廣行都司，成化十二年（1476）置，治鄖陽（管轄今陜西南部、湖北部分地區）。行都司在邊防軍政上具有重要意義。陜西行都司下轄的衛所系由陜西都司分出，包括西寧衛、涼州衛、莊浪衛、山丹衛等。

　　都指揮使習稱都閫，是一方最高軍政長官，受五軍都督府和兵部管轄，并受巡撫、巡按監察。“都司掌一方之軍政，各率其衛所以隸于五府，而聽于兵部。凡都司并流官，或得世官，歲撫、按察其賢否，五歲考選軍政而廢置之。都指揮使及同知、僉事，常以一人統司事，曰掌印；一人練兵，一人屯田，曰僉書。軍器、漕運、京操、備御諸雜務，并選充之，否則曰帶俸。”[14]經歷司負責文移，斷事司負責刑獄。凡三司聯名上奏，都司序銜在布按二司之上。

　　明代三司互不統轄，分別上承中央相應部門。明代人自稱：“內設六部九卿以統治天下，而外又設十三布政以分治郡邑。內設都察院以整肅朝廷，而外又設十三按察以分寄考核。兵部、帥府以相維于內，而布按、都司以相制于外，則名實當而防檢為加密矣。”[15]曾任閣臣的于慎行，談及三司互相牽制時說：“大要本朝之制，以行省為藩司，廉訪為臬司，行司為都閫，而中丞同事一方，參有御史之體而不相統攝。” [16]宣德以前，三司權重位顯，但宣德以后，隨著巡撫、總督的普遍設置，布按二司的地位作用都在下降，鎮守總兵和鎮守太監，又分割了都司之權。萬歷以后，三司逐漸成為督撫之下的辦事衙門。

　　（二）清代藩臬

　　清初沿用明代舊制，布政使分左右，按省設置。后隨著分省，布政使亦相應分治。康熙二年（1663），陜西分省，以右布政使徙治鞏昌，分治甘肅。康熙六年（1667），改陜西左布政使為西安布政使，陜西右布政使為鞏昌布政使。康熙八年（1669），西安布政使更名為陜西布政使，鞏昌布政使更名為甘肅布政使并徙蘭州。

　　陜西布政使司長官為布政使，從二品；參政，從三品；參議，從四品。乾隆十八年（1753）后，參政、副使、參議、僉事均改稱為分守道，正四品；其首領官為經歷司經歷一人，從六品；屬官有照磨所照磨一人（1699年裁省），從八品；理問所理問一人，從六品；庫大使一人，正八品。各屬官下有典吏、攢典。

　　布政使掌一省行政，主要管錢糧出納，考核州縣屬官。凡朝廷政令，均由布政使宣達各府廳州縣貫徹實施。府州以下各官由布政使管理考核，發放俸祿，并將其政績上報督撫和吏部。布政使負責全省財政收支、征收賦稅，每十年統計一次全省戶籍、稅役、民數和田數，上報戶部。科舉中的鄉試則負責提調考務。分守道贊襄布政使，分理省內各道。經歷司主管收發公文事項，照磨所掌管審核檢查文件檔案（照刷卷宗），理問所掌管勘核刑名事務，倉庫大使屬雜職，掌管庫藏賬籍，稽檢倉庫事務。典吏和攢典分別辦理各司各所具體事務。

　　布政使出缺，開列具題，例由按察使升任。布政使升，例開列太常寺卿、光祿寺卿、太仆寺卿或他省巡撫。

　　陜西按察使司長官為按察使，正三品；副使，正四品；僉事，正五品。乾隆十八年（1753）后，副使、僉事均改稱分巡道，正四品。其首領官為經歷司經歷一人，正七品。屬官有照磨所照磨一人（1699年裁省），正九品；司獄司司獄一人，從九品。

　　按察使掌一省刑名按劾，振揚風紀，澄清吏治，主要管轄全省刑名案件，大案則會同布政使辦理并報部院，每年秋審充任主稿官。三年大計考核官吏，按察使充任考察官；管理全省驛傳；鄉試則充任監試。分巡道贊襄按察使，分察省內各道。經歷司經歷主管公文收發諸事，知事掌管勘察刑名，照磨所掌管照刷卷宗，司獄司掌管監獄。

　　按察使缺，開列具題，例由各省運使、道員升任。按察使升，例開列通政副使、大理少卿，各省布政使。

　　六、明清陜西的專務機構

　　（一）明代在陜西的專務機構

　　明代的專務機構，包括鹽務、馬政、市舶、茶馬等機構。陜西主要是馬政和茶馬，設有陜西行太仆寺、甘肅苑馬寺。行太仆寺和苑馬寺不隸于太仆寺而隸于兵部，長官為卿一人，從三品；少卿一至二人，正四品；寺丞無定員，正六品。其首領官有主簿一人，從七品。行太仆寺掌管邊鎮衛所馬政，苑馬寺則管理養馬諸監諸苑。明初馬政鹽政均為軍國大事，故行太仆寺和苑馬寺長官的地位相當于京卿。明代中葉以后則演變為冗散之職，往往以藩臬中有爭議者安置之，萬歷中改為由分巡道或兵備道兼攝，地位日低。

　　洪武年間（1368—1398），設置洮州、秦州、河州三茶馬司。后罷洮州茶馬司，永樂九年（1411）復設，改秦州茶馬司為西寧茶馬司。還設有甘州茶馬司，正統八年（1443）裁革，嘉靖四十二年（1563）復置。茶馬司設大使一人，正九品；副使一人，從九品。掌邊境以茶易馬的官方貿易。

　　（二）清代在陜西的專務機構

　　清代的專務機構，包括漕運、河道、鹽務、學政、稅關等機構，在陜西則只有學政和稅關。順治初，在各省設立督學道，帶按察司僉事銜，以各部郎中進士出身者擢用。康熙二十四年（1685）后，各省學差由翰林科道選補者，稱為學院；由六部以及道府各官開列者，稱為學道。雍正四年（1726）起，各省督學皆改為學院，部屬簡任者依出身甲第各加翰林院編修、檢討銜，遂成定制。提督學政每省一人，唯甘肅不置，其學務由陜西學政兼理。學政三年考滿更替，掌一省學校、士習、文風之政令，巡歷府州，考察諸生，負責歲科二試，考課學官，考送貢生。通省興革的重大事宜，督撫藩臬要與學政會商。歲科二試時，學政以次蒞臨，知府、知州充提調官。陜西學政衙門駐三原。

　　清代稅關分兩類，榷百貨者歸戶部，稱為戶關；榷竹木船鈔者歸工部，稱為工關。全國戶關、工關共四十八處，陜西只有潼關一處，為交地方管理的工關。咸豐三年（1853）后，各地遍設厘金局卡，由地方官紳自置自管。

　　七、道

　　明代之道，本為布按二司的下屬，分理專門事務。從永樂年間起（一說從景泰年間起，即15世紀初期或中期），開始在各省設立守道和巡道。所謂守道，是布政使的輔佐；所謂巡道，是按察使的輔佐。但終明之制，分守分巡各道的性質，基本上還是布按二司的派出機構，職在巡回視察，而不是一級正規衙門。“分守官按臨，不過信宿而去。”[17]弘治時（1488—1505）規定，分守官和分巡官每年春二月出巡，七月中回司，九月中出巡，十二月中回司，務要遍歷所屬，每處所居，則不拘日期。相對而言，由于按察使職在監察，所以下屬的分巡道對州縣的管束要比布政使下屬的分守道多一些。據明人言，設于各州縣的布政分司多狹隘樸陋，而按察分司多宏敞整麗。[18]

　　布政使所轄之道，有督糧道、督冊道，分守道。明代陜西布司所轄之道有主管糧務的督糧道，監督簿籍的督冊道，以及分守關內道。分守道負責巡視民瘼，督察州縣。各道以布政司參政、參議領其事。按察使所轄之道，有提督學道、清軍道、驛傳道、協堂道、水利道、屯田道、管河道、鹽法道、撫治道、監軍道、招練道、兵備道、分巡道。明代陜西按司所轄之道有主管教育行政的提學道，整飭軍務、緝捕逃兵的清軍道（隆慶以后清軍道兼管水利），主管郵驛交通的驛傳道，主管屯田事務的屯田道等。分巡道起源于洪武十五年（1382）設置的按察分司，二十九年（1396）改為分巡道。有部分分巡道兼管兵備。分巡道負責糾舉官吏，劾察不法。各道以按察司副使、僉事領其事。兵備道始于弘治十二年（1499），至明末共設四十三處，負責協助各總兵官整理文書，商榷機密，督察防務。

　　清代布按二司所轄各道，性質上還是藩臬二司的輔佐，但均有自己的衙署，下設有典吏、攢典、庫大使等。道員俗稱道臺，其職不再是巡回視察，而是坐鎮一方，或通轄全省之某一錢糧專務（相當于當代的廳局），或分割部分地方府州（相當于當代的地市）。分轄地方的分守道掌管收納錢糧諸事，分巡道掌管刑名訴訟諸事。凡守巡道加兵備銜者，則可節制境內都司、守備、千總、把總等武職。有些通轄全省專務的糧儲、鹽法道，也兼分守、分巡府州之職；有些分轄地方府州的分守、分巡道，也兼水利、屯田、關務、驛傳等職。“分守、分巡及糧儲、鹽法各道，或兼兵備，或兼河務，或兼水利，或兼學政，或兼茶馬屯田，或以糧鹽兼分巡之事，皆掌佐藩臬，核官吏，課農桑，興賢能，勵風俗，簡軍實，固封守，以倡所屬，而廉察其政治。” [19]據《光緒會典》所載，陜西的分守道有：乾鄜道，駐省城，由督糧道兼；潼商道，駐省城，帶兵備銜。陜西的分巡道有：陜安道（后兼轄興安，稱漢興道），駐漢中，兼管水利，帶兵備銜；鳳邠道，駐省城（一度駐鳳翔），由鹽法道兼，帶兵備銜；榆延綏道，兼管鹽茶，駐榆林，帶整飭兵備銜。

　　由于清代藩臬統管一省的權力被督撫去其大半，督撫往往可直接指揮道員。雍正時起，道員又可專折向皇帝奏事；乾隆十八年（1753）后，道員不再使用藩臬二司的參政、參議、副使、僉事銜，一律改為正四品。因此，清代之道，已經逐漸成為正規衙門，而且分守分巡的區別也漸趨模糊，其性質已經接近于民國以后的行政督察專員和行署。

　　八、府州縣

　　明代之府是在元代之路的基礎上改設的，除兩京府外，共有府一百五十九個，其中陜西有八個，即西安府、鳳翔府、平涼府、慶陽府、延安府、鞏昌府、臨洮府、漢中府。其長官為知府一人，正四品；下設同知，無定員，正五品；通判，無定員，正六品；推官一人，正七品。其屬官有經歷司經歷一人，正八品；知事一人，正九品；照磨所照磨一人，從九品；檢校一人；司獄司司獄一人。

　　知府習稱郡守。“知府掌一府之政，宣風化，平獄訟，均賦役，以教養百姓。每三歲，察屬吏之賢否，上下其考，以達于省，上吏部。凡朝賀、吊祭，視布政使司，直隸府得專達。凡詔敕、例令、勘札至，謹受之，下所屬奉行。所屬之政，皆受約束于府，劑量輕重而令之，大者白于撫、按、布，議允乃行。凡賓興科貢，提調學校，修明祀典之事，咸掌之。若籍賬、軍匠、驛遞、馬牧、盜賊、倉庫、河渠、溝防、道路之事，雖有專官，皆總領而稽核之。” [20]同知、通判分管清軍、巡捕、管糧、治農、水利、屯田、牧馬等事；推官負責刑名獄訟，攢理計典。經歷、照磨、檢校負責收發上下文移，磨勘六房卷宗。

　　明代之州分直隸州、屬州兩類，屬州又稱散州。直隸州相當于府，屬州相當于縣（類似于當代縣級市）。其長官為知州一人，從五品；下設同知，無定員，從六品；判官，無定員，從七品。州境不及三十里且無屬縣，則不設同知、判官，有屬縣則只設判官。其屬官有吏目一人，從九品。

　　知州習稱刺史、州牧。直隸州的職掌與府相同，屬州的職掌與縣相同。

　　明代各縣的長官為知縣一人，正七品；下設縣丞一人，正八品；主簿一人，正九品。其屬官有典史一人。明初，知縣按等級品秩有差，后并為同品，但按事務輕重和賦稅多少區分繁缺和簡缺。雖然品級均為七品，但由簡至繁為升遷，由繁至簡為降職。

　　知縣習稱縣尹、縣主。“知縣掌一縣之政。凡賦役，歲會實征，十年造黃冊，以丁產為差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦，役有力役、雇役、借欠不時之役，皆視天時休咎，地利豐耗，人力貧富，調劑而均節之。歲歉則請于府若省蠲減之。凡養老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟，皆躬親厥職而勤慎焉。若山海澤藪之產，足以資國用者，則按籍而致貢。” [21]縣丞、主簿分掌糧馬、巡捕；典史掌文移出納。若無縣丞或無主簿，則由典史領丞簿之職。

　　明代府州縣下轄機構，主要有儒學、巡檢司、驛站、遞運所、稅課司、倉庫、織染雜造局、河泊所、批驗所、鐵冶所、醫學、陰陽學、僧道二司。各地所設有無多寡不等。儒學為官辦府州縣學，掌教誨生員。府學設教授和訓導，州學設學正和訓導，縣學設教諭和訓導；其生員均分廩膳、增廣、附學三類。廩膳生由國家供給，相當于公費生；增廣生和附學生為陸續擴大的名額，相當于自費生。后來，逐漸演變為附學生升為增廣生、增廣生升為廩膳生的升級制度。巡檢司置于各府州縣的關津要害之處，掌緝捕盜賊，盤詰奸偽，設巡檢、副巡檢。驛站掌郵傳迎送供應，設驛丞。遞運所掌運輸糧物，設大使、副使。稅課司掌商賈貿易稅課，設大使。倉庫掌貯藏，設倉大使、副使，庫大使。織染雜造局掌制作，設大使、副使。河泊所掌魚稅和閘壩啟閉蓄泄，設所官、閘官、壩官。批驗所掌查驗茶鹽引（茶鹽專賣批文），設大使、副使。鐵治所掌冶鐵，設大使、副使。醫學掌醫療事務，府醫學設正科，州醫學設典科，縣醫學設訓科，均設官不給祿。陰陽學掌日晷星候，占卜吉兇，府陰陽學設正術，州陰陽學設典術，縣陰陽學設訓術，均設官不給祿。僧司掌佛教，府稱僧綱，州稱僧正，縣稱僧會；道司掌道教，府稱道紀，州稱道正，縣稱道會；均設官不給祿。

　　明代的府州縣，均有繁簡之分。“其繁簡之例：在外府以田糧十五萬石以上，州以七萬石以上，縣以三萬石以上，或親臨王府、都司、布政使司、按察使司，并有軍馬守御，路當驛道，邊方沖要供給之處，俱為事繁。府糧不及十五萬石，舟不及七萬石，縣不及三萬石，及僻靜處，俱為事簡。” [22]吏部銓選時，除了以錢糧賦稅來區分繁簡以外，還在府州縣名稱之下注明瘠、饒、淳、頑，以示進一步區分升降等次。

　　清代府州縣的建制設官與明代基本相似，不同處在于清代新創設了“廳”建制。

　　清代之府除順天、奉天兩京府外，《光緒會典》載府一百八十五個，其中陜西七個，包括西安府、鳳翔府、漢中府、延安府、同州府、榆林府、興安府。其長官為知府一人，乾隆十八年（1753）由正四品改為從四品；下設同知，正五品；通判，正六品。同知、通判據事之繁簡，設一兩人或三四人不等，亦有不設者。府堂置典吏若干人，分吏戶禮兵刑工六房辦事。其屬官有經歷司經歷一人，正八品；部分設有知事一人，正九品；照磨所照磨一人，從九品；司獄司司獄一人，從九品。

　　知府掌一府之政。同知習稱司馬，通判習稱別駕，分為佐理府務和管轄地方兩類，各加理事銜或撫民銜。理事同知和理事通判分掌督捕、糧運、水利、清軍等事，撫民同知和撫民通判分掌各廳。經歷司負責收發文移，照磨所負責磨勘卷宗，司獄司負責察理獄囚。

　　清代之廳本來是同知、通判的辦事衙所，逐漸演變成為一種新設的地方建制。廳的設置，主要是在不便設置府州縣而又較為重要的地方。清代之廳分直隸廳和散廳兩種，直隸廳相當于府和直隸州，歸布政司管轄；散廳相當于散州和縣，歸府和直隸州管轄。《光緒會典》載直隸廳34個，散廳78個，其中陜西無直隸廳，散廳2個，分別為孝義廳和寧陜廳。廳建制和衙署，與府州基本相同，其屬官有經歷司經歷、照磨所照磨、司獄司司獄等。部分廳還領有軍隊，有親標千總、把總等。

　　清代之州分直隸州、屬州兩類。直隸州相當于府，屬州相當于縣。直隸州和府的不同之處，在于府有郭縣，而直隸州無郭縣，只有屬縣。《光緒會典》載直隸州73個，屬州145個，其中陜西有直隸州5個，屬州5個。直隸州分別為商州、乾州、邠州、鄜州、綏德州。其長官為知州一人，直隸州正五品，屬州從五品。下設同知，從六品，簡稱州同；判官，從七品，簡稱州判。州同、州判的數量不等，視事而定。其屬官有吏目一至二人，從九品，下有攢典協理其事。

　　清代乾隆時共有縣1345個，其中陜西有縣73個，其長官為知縣一人，正七品；下設縣丞，正八品；主簿，正九品。其屬官有典史一人。不設縣丞和主簿者，則由典史理其事。

　　知縣掌一縣之政。縣丞、主簿分掌糧馬、稅征、戶籍、巡捕等事，各有專署，下有攢典協理其事。典史掌監察獄囚，或領丞簿之職。

　　清代府州縣下轄機構，主要有儒學、巡檢司、驛站、倉庫、閘壩、河泊所、稅課司、醫學、陰陽學、僧道二司。各地所設，有無多寡不等，基本與明制相仿。

　　清代各府州縣，按沖、繁、疲、難四字分等級。沖指要沖，繁指繁重，疲指刁頑，難指難治。補缺時按字數多少分級，四字缺為最要缺，三字缺為要缺（亦有少量中缺和最要缺），二字缺為中缺（少量為要缺），一字缺一般為簡缺（少量為中缺，個別為要缺），無字則均為簡缺。各缺的任用方式分為請旨缺、題補缺、調補缺、留補缺（或稱月選缺）。陜西各道府州縣的官缺等次見表1。

　　表1-1-1　　　 清代陜西各道府州縣官缺等次一覽表

拓展知識：